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解读中华人民共和国海关化验管理办法        
解读中华人民共和国海关化验管理办法

海关总署解读《中华人民共和国海关化验管理办法》

 

2009-03-04

       一、制定《办法》的必要性
      
在《办法》实施之前,海关对进出口货物实施化验的主要依据是《中华人民共和国海关对进出口货物实施化验鉴定的规定》(署令第46号公布,以下简称《规定》)。《规定》自1993年施行以来,对规范海关化验工作、保证海关化验鉴定结论的科学性和准确性发挥了重要作用。但随着我国改革开放和对外经济贸易的不断发展,海关在我国经济社会中的作用越来越重要,海关化验工作也面临新形势和新要求,《规定》已不能完全满足海关化验工作的实际需求。
     
(一)《规定》内容与当前海关化验工作的地位和作用不相适应。
      
随着海关化验制度的逐步发展和完善,海关化验作为海关系统中一支专业技术力量,其重要性日益显现,海关化验的鉴定结论被广泛应用于海关行政和刑事执法领域,已成为海关执法的重要依据。因此,有必要对海关化验工作重新进行定位。
     
(二)《规定》内容过于原则和笼统,欠缺海关化验的基本程序性规定。
      
随着我国法制化建设的进一步加强,对海关执法的要求越来越高,特别是长期以来形成的重实体、轻程序形象在日常工作中还时有发生。例如,《规定》未明确鉴定结论的告知程序,使行政相对人的知情权难以实现;对鉴定结论申请复验的程序也未明确规定,使行政相对人没有主张复验的法定渠道,不利于维护其合法权益,等等。
     
(三)由于《规定》出台时间较早,某些条款已不能适应当前形势,实践中缺乏可操作性。
     
《规定》于1993年出台,至今已有15年,在这期间,正是我国改革开放和对外贸易快速发展的阶段,海关的业务制度改革也取得了重大成就。《规定》的一些条款已不能适应当前的业务现状,缺乏可操作性。例如,《规定》第五条关于化验条件的条款:进出口货物收发货人或其代理人(以下简称当事人)申报的进出口货物有下列情况之一者,经海关现场查验仍不能确认的,应予取样化验鉴定:1.申报名品不清,技术资料不全而影响海关进行正确税则归类者;2.单证不全或单货不符者;3.涉嫌伪报、瞒报者;4.按有关规定需要化验鉴定的其他的货物。所列情形存在分类标准不统一及内容交叉重叠问题。另外,目前海关化验已成为风险管理、缉私办案等业务的重要技术支持手段,作用十分突出,但在原《规定》中未涉及。因此,需要对化验条件进行适当修改和调整。 

        
二、制定《办法》的重要意义
      (一)健全了海关化验的执法依据。
     
《办法》明确了海关化验的定义、依据、程序等内容,统一、系统地对海关化验执法进行了规范,有效地解决了海关化验存在的执法透明度低、执法不统一、人员资质欠缺等长期存在的问题。
     
(二)充分保障了行政相对人的合法权益。
      
虽然海关化验中心受理的样品主要来自各海关业务现场,在形式上并不与海关行政相对人有关,海关化验似乎是海关的内部行为。但由于各关根据化验鉴定结论所做出的具体行政行为将直接与海关行政相对人的利益有关,而且在取样环节都有行政相对人的参与,因此,海关化验工作应是涉及海关行政相对人的外部行为。在《办法》中一是增加了鉴定结论的告知程序,实现了行政相对人的知情权;二是明确了对鉴定结论申请复验的程序,行政相对人可以有主张复验的法定渠道,维护其合法权益。 

        
三、《办法》的主要内容解读
     
(一)体例与结构。
      
相对于原《规定》,《办法》作了较大的修改,增加了海关化验的定义、海关化验工作原则、海关化验人员从业资质、海关化验室质量管理体系以及复验权利和复验程序等内容,条文数量也从原来的12条增加至21条。同时,还将《化验取样记录单》、《化验鉴定书》和《化验鉴定书(复验)》等作为《办法》的附件一并对外进行公布。
     
(二)适用的范围。
     
《办法》第三条规定:海关对进出口货物进行化验,适用本办法。明确了本《办法》适用的主体是海关进出口货物,这是基于目前海关化验的样品主要来源于海关进出口货物。此外,《办法》还在第十九条规定:海关对过境、转运、通运货物和进出境物品的化验比照本办法执行。比原先的《规定》扩大了比照执行的范围,把过境、转运和通运货物也纳入了《办法》的管理范围。
      
(三)海关化验的定义。 
      
《办法》第二条明确了海关化验的定义:本办法所称海关化验是指海关对进出口货物的属性、成分、含量、结构、品质、规格等进行检测分析,并根据《中华人民共和国进出口税则》、《进出口税则商品及品目注释》和《中华人民共和国进出口税则本国子目注释》等有关规定作出鉴定结论的活动。该定义包含以下两层含义。一是明确了海关化验检测的目的。是指海关为了确定进出口货物的属性、成分、含量、结构、品质、规格等,而需要采取化验手段对未知物进行剖析或某些指标进行验证。二是明确了海关化验的依据。主要包括:《中华人民共和国进出口税则》、《进出口税则商品及品目注释》和《中华人民共和国进出口税则本国子目注释》等有关规定。另外,国家标准、行业标准以及有关国际组织的技术标准作为一种技术类型的法规,也是海关化验的依据。上述两点既可理解为海关化验的依据和目的,更应该理解为一个完整的海关化验流程所应包括的两个阶段的工作内容。这一特点体现了海关化验与社会其他行业的化验工作存在的根本区别。而社会上的检验机构的工作特点则更多时候表现为对某些指标进行验证性的工作。
      
(四)化验人员及其从业资质。
     
《办法》第六条明确了化验人员及其从业资质:海关化验人员是指在海关化验中心从事化验的海关工作人员。海关化验人员应当取得海关化验从业资格。其目的主要是从提高海关化验工作公信力和权威性出发,参照检验检疫、刑事技术鉴定、司法鉴定等部门的相关做法,对海关化验人员的从业资格作出原则性规定,具体要求已在与《办法》配套实施的《海关化验工作制度》中予以明确。
     
(五)化验条件的设置。
     
《办法》第八条对《规定》所设置的取样化验情形作出较大调整。考虑到通关作业改革后,海关大量取样化验需求是依据审单中心布控指令作出的,现场查验已不再是取样化验的唯一前置程序。因此,《办法》未延续《规定》要求将经海关现场查验仍不能确认作为取样化验的前提条件。同时,考虑到在实践中导致取样化验的事由比较复杂,《办法》未采取逐项列举方式明确取样化验情形,而是对照海关化验的定义,对取样化验条件作出了概括性规定,即海关对进出口货物的属性、成分、含量、结构、品质、规格等无法确认的,都可以取样化验。
     
(六)对取样的要求。 
       
正确的取样对保证化验鉴定结论的科学性和准确性有着至关重要的影响,《办法》在《规定》的基础上,从技术层面和执法程序层面对取样工作进行了进一步细化和规范。一是从技术层面规定了海关在提取样品时应当按照有关操作规范进行。这一点在《办法》中只作了原则性规定,有关操作规范将作为与《办法》配套的技术规范或操作指南单独下发。二是从海关执法程序层面,明确了两点内容。首先是海关在取样时,收发货人或者其代理人应当到场协助取样,并在《化验取样记录单》上签字确认。《化验取样记录单》将详细记录取样的操作过程、现象等内容,经过收发货人或者其代理人签字的《化验取样记录单》将作为双方对取样过程进行确认的证据。其次对海关径行取样的操作程序进行了规范。主要涉及到收发货人或者其代理人拒不到场、收发货人或者其代理人到场不签字和因工作需要取样但不想让货主知道三种情况。一旦出现上述情况之一,海关可以径行取样。但在具体实施时,应当要求存放货物的海关监管场所经营人、运输工具负责人应当到场协助,并在《取样记录单》上签字确认。同时,在此要强调的是海关对径行取样过程的记录一定要特别谨慎,如果有条件,甚至可以采取拍照或录像等方式。总之,程序一定要合法。
     
(七)海关化验工作的时限。
     
《办法》根据海关化验工作的实际情况,从规范海关执法,提高效率,保障行政相对人合法权益出发,规定了海关化验有关化验的时限要求。如,明确了签发鉴定书、公布鉴定结论以及复验程序的具体时限等,使《办法》的程序性规定更加完备,更具可操作性。
     
《办法》第十四条明确了签发鉴定书的具体时限:除特殊情况外,海关化验中心和委托化验机构应当自收到送验样品之日起15日内作出鉴定结论,出具《中华人民共和国海关进出口货物化验鉴定书》,并送达送验海关。
     
《办法》第十五条明确了公布鉴定结论的具体时限:除特殊情况外,海关化验中心应当在《鉴定书》签发次日,将《鉴定书》相关信息通过海关门户网站等途径对外公布。
     
《办法》第十七条明确了复验程序的具体时限:收发货人或者其代理人对鉴定结论有异议的,可以自鉴定结论公布之日起15日内向送验海关提出复验申请,并说明理由。送验海关应当自收到复验申请之日起3日内通过海关化验信息管理系统将复验申请转送海关化验中心。送验海关对鉴定结论有异议的,可以自收到《鉴定书》之日起15日内向海关化验中心提出复验申请。海关化验中心应当自收到复验申请之日起15日内对送验样品重新化验,出具《中华人民共和国海关进出口货物鉴定书(复验)》,并按照本办法第十五条的规定公布鉴定结论。
     
(八)鉴定结论的效力。
      
考虑到鉴定结论被广泛适用于海关行政和刑事执法领域,已成为海关执法的重要依据,《办法》在《规定》基础上进一步明确了鉴定结论的法律效力,即鉴定结论是海关执法的依据,同时,考虑到实践中除海关化验结果和鉴定结论外,行政相对人往往还会出具其他化验机构的化验结果和鉴定结论,当两者不一致时,会给海关执法造成影响和干扰。针对此情况,《办法》明确了海关化验结果和鉴定结论的主导和排他地位。
     
(九)复验权利和程序。
      
为完善海关化验程序,保证化验结果和鉴定结论的准确性,维护行政相对人的合法权益,《办法》对收发货人及其代理人、送验海关的复验权利和复验程序作出相应规定。同时,为了避免滥用复验权利、浪费行政资源,《办法》对复验权的行使作出了必要限制,规定对同一样品只能复验一次。 

      
四、《办法》实施后的主要影响
      (一)将进一步提高海关化验的执法透明度和服务意识。
      
一是除特殊情况外,海关化验中心应当将《鉴定书》相关信息,如化验样品描述、结论等,通过海关门户网站等途径对外公布,方便广大进出口企业及时查询。二是海关应当向收发货人或者其代理人提供《鉴定书》纸本。通过化验信息的公开,将有效地保障行政相对人的合法权益,提高海关化验执法透明度,提升海关服务企业的水平。
      
(二)进一步强化海关化验执法的统一性。
      
本《办法》通过对海关化验的条件、取样送样规范、化验工作时限、复验权利和复验程序、样品保存期限等内容进行统一的规定,将使海关化验工作的程序性更强、标准更统一。
      
(三)对海关化验中心及化验人员的要求更高。
     
《办法》已明确规定了海关化验中心要采用《检测和校准实验室能力的通用要求》(ISO/IEC 17025)国际标准作为检验工作的统一准则,对其内部的人(人员)、机(仪器)、料(样品、材料)、法(方法、质量)、环(环境、通讯)等要素和片区海关的化验职能管理面推行全面的质量管理,对海关化验人员的从业资质也提出了明确的要求。这就要求海关化验中心的日常运行管理必须按照有关标准规范化运作,同时也要求海关化验人员不断加强学习、努力提升自身专业水平。

 

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