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解读《固体废物进口管理办法》        ★★★
解读《固体废物进口管理办法》

    随着我国经济的健康快速发展,国内各行业对资源性生产资料的需求日益高涨,国内相对短缺的自然资源已越来越不能满足经济和社会发展的需要,国外可用作原料的固体废物成为弥补国内需求的重要资源。天津海关法规处君华同志针对天津口岸固体废物进口的实际以及企业所关心的问题,对《固体废物进口管理办法》的背景和重点条款进行了详实的解读。此次解读详尽全面,将分两期全文刊发,敬请企业重点关注。

    一、出台背景

    自上世纪90年代开始进口废物原料以来,进口量一直呈上升趋势。但是,由于其来源于废物的固有属性,进口废物原料对我国的环境也不可避免地带来一定负面影响,特别是那些不符合我国相关环境控制标准的进口废物原料,更是对环境保护带来了极大的风险。我国在固体废物进口和加工利用过程中还存在许多突出问题。在进口环节,采取夹藏、伪报、瞒报等手法,未经许可擅自进口可用作原料的固体废物或者非法走私禁止进口固体废物的活动屡禁不止,非法买卖固体废物进口许可证和进口固体废物的现象比较突出。在加工利用环节,还存在非法排污,非法倾倒或不规范处理进口废物加工利用过程中产生的不可利用废物等问题。《固体废物进口管理办法》的出台,对于促进废物进口和利用企业进一步提高环境保护意识和水平,强化和规范我国固体废物进口管理工作,防止境外废物非法进境,维护我国环境安全,具有重要的意义。

    1991年,我国加入了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》,1995年,我国颁布《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》),开始将“废物”进口纳入依法管理的阶段。入世后,货物进口管理方式发生了很大变化,而旧《固废法》在废物进口管理方式和管理体制上还存在不少缺陷,由于废物利用、拆解等方面存在法律空白,每年有大量废物采用规避的办法进入中国。鉴于此,2004年12月29日十届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《固废法》的修订案。修订后的新《固废法》于2005年4月1日起正式实施。但新《固废法》实施后,相应配套的管理办法一直没能出台,在执法实践中海关等部门仍执行1996年出台的相关管理规定,包括《关于颁布<废物进口环境保护管理暂行规定>的通知》(环控〔1996〕204号)等,法律法规规章的不配套导致海关等部门执法依据不足。为完善相关执法依据,环境保护部、商务部、国家发展改革委、海关总署、国家质检总局总结多年工作经验,联合制定并于2011年4月8日以12号部令发布《固体废物进口管理办法》,自2011年8月1日起正式施行。《办法》进一步完善了进口固体废物全过程监管体系,对固体废物管理框架、管理原则、管理体系,进口固体废物的国外供货、装运前检验、国内收货、口岸检验、海关监管、进口许可、利用企业监管等环节以及违规处罚等作了详细规定,为进口固体废物跨部门全过程监管体系的建立提供了方法和依据。

    二、主要内容解读

    《办法》包括八章55条。

    第一章总则(7条):明确了立法目的和依据,固体废物的定义,适用的范围,主管部门,并特别强调了一些禁止性的规定。

    第二章 一般规定(12条):规定了禁止进口固体废物的种类,明确了固体废物实施进口分类和目录管理以及进口时在包装、运输、申报等方面的要求,对固体废物的国外供货商及国内收货人实行注册登记制度,对加工利用单位实行定点企业资质认定,国家鼓励限制进口的固体废物“圈区管理”在设定的进口废物园区内加工利用,对加工贸易方式进口固体废物的各种情形作出了规定。

    第三章 固体废物进口许可管理(5条):明确了进口限制进口或自动许可进口管理的固体废物应申领固体废物进口相关许可证,固体废物进口相关许可证的有效期及使用时的有关规定。

    第四章 检验检疫与海关手续(8条):对进口固体废物如何办理检验检疫与海关手续及一些特殊情况作出了规定。

    第五章 监督管理(4条):对固体废物进口后如何进行监督管理予以了明确。

    第六章 海关特殊监管区域和场所的特别规定( 6条):明确了固体废物从境外进入海关特殊监管区域及从海关特殊监管区域出区入境时的监管要求及特殊区域内产生的残次品、废品、边角料、受灾货物的管理规定。

    第七章 罚则(8条):对各种违反《办法》的行为如何处罚予以明确。

    第八章 附则(5条):明确了《办法》自2011年8月1日起施行,对《办法》中一些未予明确的问题进行了解释说明。

    《办法》完善了适用范围

    《办法》重申了“固体废物进口是指将中华人民共和国境外的固体废物运入中华人民共和国境内的活动;适用于以任何方式进口固体废物的活动”。《办法》同时规定:“固体废物运抵关境即视为进口行为发生”。在此基础上,为解决海关等部门执法实践中遇到的涉及一些监管方式项下的进口废物如何监管的问题,统一执法尺度并使之具有可操作性,《办法》完善并延伸了其适用范围,明确以下具体情形也适用本办法:

    “通过赠送、出口退运进境、提供样品等方式将固体废物运入中华人民共和国境内的,进境修理产生的未复运出境固体废物以及出境修理或者出料加工中产生的复运进境固体度物的,除另有规定外,也适用本办法”。

    《办法》明令禁止“倒卖”废物许可证和进口废物 

    《办法》规定:“进口的固体废物必须全部由固体废物进口相关许可证载明的利用企业作为原料利用;违反本办法规定,转让固体废物进口相关许可证的,由发证机关撤销其固体废物进口相关许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任;以欺骗、贿赂等不正当手段取得固体废物进口相关许可证的,依据《中华人民共和国行政许可法》的规定,由发证机关撤销其固体废物进口相关许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

    《办法》还详细规定了禁止转让固体废物进口许可证具体情形,包括:1.出售或者出租、出借固体废物进口相关许可证;2.使用购买或者租用、借用的固体废物进口相关许可证进口固体废物;3.将进口的固体废物全部或者部分转让给固体废物进口相关许可证载明的利用企业以外的单位或者个人。

    【注】近年来,海关缉私部门多次查获利用他人公司名义申领废物进口许可证,将国家限制进口的可用作原料的废物报关进口的案件,涉案企业通过非法手段,购买废物加工企业向国家环保部门申领的废物进口许可证进口废物,废物加工企业往往在通关环节协助涉案企业并提供印章等手续使废物得以通关。原有的法律法规对利用他人的废物进口许可证进口国家限制进口的可用作原料的行为规定尚不明确,实践中此类案件定性存在争议。《办法》对此予以了明确。

    《办法》提出若干项禁止性要求 包括:

    禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。

    禁止固体废物转口贸易。

    禁止进口危险废物。

    禁止经中华人民共和国过境转移危险废物。

    禁止以热能回收为目的进口固体废物。

    禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物。

    禁止进口境内产生量或者堆存量大且尚未得到充分利用的固体废物。

    禁止进口尚无适用国家环境保护控制标准或者相关技术规范等强制性要求的固体废物。

    禁止以凭指示交货(TO ORDER)方式承运固体废物入境。

    【注】为加强环境保护和固体废物合理化利用,《办法》在原有法律法规禁止性条款的基础上,增加了禁止进口固体废物的一般性规定,包括禁止以热能回收为目的进口固体废物,禁止进口境内产生量或者堆存量大且尚未得到充分利用的固体废物,禁止进口尚无使用国家环境保护控制标准或者相关技术规范等强制性要求的固体废物等三项内容。

    《办法》明确了主管部门、职责分工及管理要求

    《办法》明确:环境保护行政主管部门负责对全国固体废物进口环境管理工作实施统一监督管理;商务主管部门、经济综合宏观调控部门、海关总署、质量监督检验检疫部门在各自的职责范围内负责固体废物进口相关管理工作;各部门要建立固体废物进口管理工作协调机制,实行固体废物进口管理信息共享,协调处理固体废物进口及经营活动监督管理工作的重要事务。

    《办法》同时明确省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门应当组织对进口固体废物利用企业进行实地检查和监督性监测。各级环保部门、商务部门、经济综合宏观调控部门、海关、出入境检验检疫部门,有权依据各自的职责对与进口固体废物有关的单位进行监督检查。

    【注】作为《办法》的配套政策,环保部发布了《进口可用作原料的固体废物环境保护管理规定》。依照该规定,今后加工利用企业有非法进口废物、超标排放污染物,以及违反海关、检验检疫等法律法规行为的,环境保护部将在1年或2年之内不予受理该企业进口废物的申请。

    《办法》明确固体废物实施进口分类和目录管理

    《办法》规定:对可以弥补境内资源短缺,且根据国家经济、技术条件能够以无害化方式利用的可用作原料的固体废物,按照其加工利用过程的污染排放强度,实行限制进口和自动许可进口分类管理。国务院环境保护行政主管部门会同国务院商务主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整并公布禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录。禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。进口列入限制进口或者自动许可进口目录的固体废物,必须取得固体废物进口相关许可证。

    【注】依据环境保护部、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、质检总局2009年第36号公告的规定,上述“目录”外的所有废物禁止进口。

    《办法》明确固体废物要分类装运、规范申报

    《办法》规定:“进口固体废物的装运、申报应当符合海关规定,有关规定由海关总署另行制定”。

    【注】海关总署针对固体废物的装运和申报已出台相应规定,具体详见海关总署2010年第16号关于调整部分进口固体废物分类规范申报有关规定的公告,海关总署2010年第21号关于对重点固体废物实施分类装运管理的公告。固体废物的“口岸原则”

    《办法》规定:申请和审批进口固体废物,按照风险最小化原则,实行“就近口岸”报关。

    【注】固体废物进口实行“就近口岸”报关,主要是指以下两方面的含义:一是指 “进口口岸”栏由核准到直属关区调整为具体口岸,固体废物利用企业只能在固体废物进口许可证指定口岸申报进口;二是指发证部门在签发固体废物进口许可证时,原则上要求进口固体废物需在利用企业加工利用地所在省或邻省的口岸报关进口(如:广东、浙江口岸只限本省企业使用,天津口岸只限天津、北京、河北、内蒙古、山西、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、四川、重庆、河南、山东的德州和滨州企业使用),同时将开展对废物进口口岸的清理工作,对于不具备废物进口监管条件的口岸,不再作为固体废物进口口岸。(文章来源:天津报关协会,作者: 天津海关法规处 君华)

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